内蒙古敕勒川文化研究会

    一、新中国以来参事工作职能的演变
    在座诸位可能都知道，早在中华人民共和国成立两年多之前的1947年5月1日，我们内蒙古就正式成立了民族区域自治性质的人民政权——内蒙古自治政府，而且在其同时组建设立的直属职能部门中就包括了专门的参事工作机构——参事厅。当时，参事厅是与军事部、民政部、财政经济部等并列的总共七个职能部门之一，其在新生人民政权中的重要地位，可见一斑。不过我注意到，在尔后的年月中，这个十分重要的部门，并没有实际起到相应的历史作用。
    据有关资料，当时赋予参事厅参事的职责是（1）组织他们学习马列主义毛泽东思想，力求转变世界观，提高思想觉悟和理论水平；（2）学习党的方针政策，认清形势，为自治政府提供咨询服务；（3）非专职参事（即兼职）仍在其原岗位从事实际工作。据当时颁布的参事厅《条例》，参事们“承主席咨询暨其他之审查文件须提出其意见”，而其咨询、审议的范围，列有“一、法令；二、预算及重要契约”等七项，涵盖了几乎所有政治、经济、法律、文化、社会、民族以至军事、涉外等领域。但这里的关键词是“承主席咨询……”，也即必要时的备咨询性质，而不是法定必经的审查、议决的公权力程序。
     1949年内蒙古西部原绥远省“九一九”和平起义后，新成立的绥远省人民政府也同时设立了参事室。参事室的主要职责也同东部的参事厅差不多，一是组织参事们学习政治理论和进行时事政策教育，二是结合当时的剿匪、肃特等重要工作，联系思想和工作实际，学习政策文件提高思想觉悟，三是部分参事被委派到政府有关部门从事实际工作。只是未见将咨询、审议各项政务明确列入职责范围。
    内蒙古自治政府成立之初，在参事厅长、副厅长之外共任命了15名参事。至1954年蒙绥合并（即绥远省撤销建制并入内蒙古自治区），总共任命了64位参事。其社会阶层身份，几乎全是民族宗教上层或旧政权职官。极个别中共党员，也是长期脱离党组织联系的地下工作者，并且没有担任党政各项一线工作。而原绥远省迄1954年任命的31位参事，则全部是参加“九一九”起义的国民党地师级以上军政官员。蒙绥合并之后，内蒙古参事室又陆续增加了二三十名参事，其社会阶层身份也全是旧政权时代的各界人士。
    至1966年“文革”前夕，内蒙古政府参事室在整个政府机构中可谓庞大（其中陆续有病老去世者，调离出任他职者，未见有因故罢免者）。但从其人员组成和实际所做“工作”可知，它事实上是一个比政协还要纯粹的（政协包括许多中共党员）容留、安置各族各界党外爱国民主人士的统一战线机构，给予他们一定的社会政治身份和职务，相应的行政级别和工薪待遇。在内蒙古自治区，参事室虽然列于政府系统（“文革”前称为人民委员会），但一直是与同政府并列的政协机关和另一隶属政府的统战性机构文史研究馆“合署”（同在一座楼内）办公，同属一个中共党组织（政协党组）直接领导。其成立十多年来的实际工作，主要是思想理论和时势政策学习，改造思想，包括愈益频繁的各种政治运动中的批判和自我批判。参事们的另一重要职责，也是实际工作贡献，是应周恩来总理的号召、布置，与政协委员和文史馆员一样，撰写了一大批具有文献史料价值的，出自“亲历、亲见、亲闻”的文史资料。至于在咨询、审议政府的各项政令、报告和具体施政方面，迄未知见有过什么具体功效和作为。

    二、新时期政府参事的基本性质和工作职能
    “文化大革命”当中，政府参事工作也像党的整个统一战线工作一样受到严重破坏，参事室机构虽然一直存在，但各项工作几乎完全停顿。“文革”后期，内蒙古的政协、参事室、文史馆还曾合并组成“统战学习班”，组织现有（党外专职）政协委员、政府参事和文史馆员进行学习和“批判”。
党的十一届三中全会之后，我们的国家进入了一个新的历史发展时期，统战政策逐步得到落实，内蒙古的参事室工作也得以恢复和发展。自1978年开始，自治区政府（当时还在称革命委员会）又陆续新任命了20多位参事。除了个别旧民族上层，这些新参事仍几乎都是从自治区各直属机关因年迈退下来的，参加过“九一九”起义的旧政权人员。也就是说，这批参事仍属于对党外旧民主人士的统战政策对象，不退休（不办退休）的终身制，给予一定的地位和待遇养起来的性质。
    大约从1988年国务院发出当年第58号文件开始，我国政府参事工作的性质和职能发生了重大改变。这一年，内蒙古自治区人民政府参事室经过多方推荐，遴选聘任了一批（10位）有代表性、有业务专长和较强参政议政能力的民主党派、无党派人士为参事。这批有别于“任命制”的聘任制参事，不仅是各有本职岗位的兼职，而且有一定的任职期限。虽已届或将届退休年龄，但都还称得上年富力强，总体上使参事们的年龄结构和知识结构（学历、技术职称等）发生了很大变化，增添了明显的活力。
    新时期参事工作的职能，除了发挥参事具有广泛海外联系的优势，积极开展海外联谊活动等各种统战性工作，以及继续发挥参事们个人经历的丰富、复杂，撰写“三亲”性的文史资料之外，围绕自治区政府的中心工作，积极参政议政，提供咨询服务，开始明确成为基本工作职责，并且愈来愈占据了参事工作的最主要职能。
    政府参事工作性质、职能的重大改变，至今已有20余年，除了少数仍在世的原有任命制也即终身制老参事，新时期聘任制参事迄今大体已更换了三四茬（各届参事具体人任期不等）。概括起来，新时期参事工作有以下明显特点：
    1、时势政治和政策文件的学习仍是基本内容之一，但目的和性质已较旧时期有质的区别，不再是改造旧思想、跟上新形势，而是更及时更全面地了解国情、区情变化，了解党和政府的方针政策，具体决策和施政情况，以提高参政议政、建言献策的水平、能力和具体针对性。
    2、参政议政的方式方法、手段和形式也多种多样。最基本的经常性参事“建议”已列为参事工作的基本职责要求。建议和意见的内容和形式，也包括了调研、调查报告，情况反映，列席政协会议时提交的提案，以及征询《政府工作报告》修改意见的口头座谈等等。同时，参事的各种意见和建议，也愈来愈受到政府主要负责人和相关职能部门的重视和参酌、采纳。如对《政府工作报告》的某些具体意见，在正式提交人大会议审议之前已得到采纳和相应修改；正式上呈的参事《建议》，几乎都能得到政府主要负责人的明确批示或批转。
    3、新时期聘任制参事的组成，虽然仍主要是党外（非中共）各阶层“爱国民主人士”，但“性质”上已完全不同于旧时代经历过来的人，而主要是生活、成长于新社会，接受新社会思想文化教育，并且一直是在党的各级组织直接领导下，从事直接贯彻执行党和政府方针政策的各项本职工作的“新人”。作为党外各阶层、各民主党派人士，他们的参政议政均可列为党的统一战线工作范畴。但由于他们的本职工作都在“体制”内，兼职性的参事也属于国家工作人员，其意见和建议实际上是执政机关内部的建言献策，与人大代表、政协委员的立法、参政性审议、提案也有明显的区别。新聘任的参事，虽也由中共内蒙古党委统战部参予推荐、确定，但参事室机构、人员的具体工作，行使职责，却不受统战部的领导和干预，这方面也与“文革”前明显不同。
    三、新形势下更好地恪尽职守、行使参事职责
    我受聘担任内蒙古人民政府参事已满五年。我们这批参事，包括上一届续聘留任者，多数是自治区各职能机关、直属研究机构和高等学校从事专业技术和科研教学工作的专家、教授，也有了几位从事党政领导工作的副厅级以上领导干部。其中的多数人，虽然也可称为党外各方面代表人士，但都是从事与政府施政直接相关的各有专长领域者，或具有丰富的各种实际施政工作经验者，并无人大、政协中包括的影视演艺界明星、工商企业界新秀等社会“名流”。
新近一批政府参事的年龄和阅历，思想政治面貌，同建国初期的参事进一步拉开了距离。撰写具有文献史料价值的亲历、亲见、亲闻性文史资料，已不再是他们的基本工作职能。高层次的知识结构和专业技术能力、管理工作经验，使这批政府参事的参政议政能力和水平不断提高，同时也更为加重了参政议政、建言献策的职责和任务。
通过五年多以来的担任参事工作实践，学习和领会有关参事工作的文件、条例和领导指示精神，我的基本认识和体会是，为更好地恪尽职守，行使参事职责，应当明确以下几点：
    1、我们这批现任政府参事，虽然大多数仍是（中共）党外人士，不是直接从事党政组织领导和行政管理工作的“执政”者，但却是政府聘任的执政机关“内部”工作人员。我们对政府施政的意见和建议，也就不同于人大代表、政协委员从“外部”行使议决、评审的参政议政“公权力”，而是政府内部的咨询和建言献策。所以，政府参事的评议、意见和建议，既没有必要全面性、“歌德”式的评价，也不应该简单化的否定性指责，而应该是指出欠缺和不足，提出具体的补充、修改性意见，或者是前瞻性的新的建议。
    2、现任参事多为聘任制兼职，也即与人大代表、政协委员一样来自各行各业。但是与后两者性质不同的是，政府参事是国家执政机关的工作人员，而不是其各自行业和社会阶层不同权利和利益的代表。换言之，他们的意见和建议，不能只代表各自本职的立场和权益，而应代表政府自身的立场和权益，也即代表人民政府所代表的各行各业、各族各界、最广大人民群众的立场和权益。
    作为全自治区（省、直辖市）政府的参事，每位个体（参事）利用本职工作的视角、阅历和涉猎面提出各自领域内的具体意见和建议，既势所必然，亦理所当然。但其具体意见和建议，不应当偏狭一隅，过于单纯琐细，而应当尽可能涉及较广领域，具有更广泛的共性。我以为，参事建议的水平和质量，更多地体现在不仅具有即时性，而且兼有前瞻性；不仅可针对一时一事，而且可举一反三，具有广泛适用性；不仅能解决现实具体问题，而且能引发进一步思考，以至更深、广的反省、反思……。
    3、应当看到和承认，我国现有有关政府参事工作的规则和条例，包括各省、市、自治区参事机构的设置和具体职能，还不十分健全、完善和明确，与温家宝等党和国家领导人的期望和要求还有不少差距。唯其如此，我们每一位参事，在各尽所能地推动、促进整个参事工作进一步规范、健全的同时，更应发挥主观能动性，进一步明确参事的职能和责任。充分发挥各自的特点和优势，对所在各级政府的施政提出更具可行性和适用面，较高水平和质量的意见和建议。